Báo cáo thẩm tra về Dự luật PCMBN của Ủy ban Tư pháp Print

BÁO CÁO THẨM TRA
Dự án Luật phòng, chống mua bán người - Ủy ban Tư Pháp Quốc hội Việt Nam

Kính thưa các vị Đại biểu Quốc hội,

Thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2010 của Quốc hội, ngày 06/9/2010 Ủy ban tư pháp đã tổ chức phiên họp toàn thể để thẩm tra dự án Luật phòng, chống mua bán người theo Tờ trình số 104/TTr-CP ngày 03/9/2010 của Chính phủ do đồng chí Thứ trưởng Bộ Tư pháp, thay mặt Bộ trưởng, thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ trình bày. Tham dự phiên họp có lãnh đạo Ban dân nguyện, Ủy ban về các vấn đề xã hội, Bộ Quốc phòng, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và một số cán bộ cấp vụ, chuyên viên: Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao và Văn phòng Chủ tịch nước. Dự án Luật đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến tại phiên họp thứ 34 (tháng 9/2010). Tiếp thu ý kiến thẩm tra của Ủy ban tư pháp và ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo Luật và có Tờ trình số 124/TTr-CP ngày 24/9/2010 (sau đây gọi tắt là Tờ trình) trình Quốc hội tại kỳ họp này. Dưới đây, Ủy ban tư pháp xin trình Quốc hội Báo cáo thẩm tra về dự án Luật phòng, chống mua bán người.
I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG
1. Về việc chuẩn bị dự án Luật
Dự án Luật trình Quốc hội tại kỳ họp này đã được Chính phủ chuẩn bị công phu trên cơ sở khảo sát, tổng kết thực tiễn đấu tranh phòng, chống tội phạm mua bán người và việc thi hành các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Ban soạn thảo đã tổ chức các cuộc hội thảo khoa học, tọa đàm, đánh giá tác động, nghiên cứu khảo sát các điều ước quốc tế về phòng chống tội phạm có tổ chức và buôn bán người mà Việt Nam là thành viên; nghiên cứu, học tập có chọn lọc pháp luật của một số nước, đồng thời, Chính phủ đã tiếp thu nhiều ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội và Ủy ban tư pháp để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo Luật. Ủy ban tư pháp nhận thấy, hồ sơ dự án Luật Chính phủ trình Quốc hội đã đáp ứng được yêu cầu theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đủ điều kiện để Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp này.
2. Về tên gọi và phạm vi điều chỉnh
Theo Tờ trình, về vấn đề này có 02 loại ý kiến: loại ý kiến thứ nhất đề nghị lấy tên Luật là “Luật phòng, chống mua bán người” và điều chỉnh việc phòng, chống mua bán người; loại ý kiến thứ hai đề nghị lấy tên Luật là “Luật phòng, chống buôn bán người” và điều chỉnh việc phòng, chống buôn bán người. Dự thảo Luật quy định theo loại ý kiến thứ nhất. Ủy ban tư pháp nhận thấy, hành vi buôn bán người thực chất cũng là hành vi mua bán người nhưng có quy mô lớn và được tổ chức chặt chẽ, có tính chuyên nghiệp cao. Khái niệm mua bán người rộng hơn khái niệm buôn bán người, theo đó khái niệm mua bán người bao gồm cả hành vi buôn bán người có tổ chức, xuyên quốc gia và các hành vi mua bán người đơn lẻ. Thực tiễn phòng, chống tội phạm mua bán người thời gian qua ở Việt Nam cho thấy, hành vi mua bán người được phát hiện và xử lý chủ yếu là hành vi phạm tội đơn lẻ, số vụ việc do các đường dây mua bán người thực hiện không nhiều . Bộ luật hình sự điều chỉnh cả các hành vi mua bán người đơn lẻ và các hành vi mua bán người có tổ chức. Vì vậy, lấy tên gọi của Luật là Luật phòng, chống mua bán người với phạm vi điều chỉnh như dự thảo Luật bảo đảm phù hợp với quy định của Bộ luật hình sự, thực tiễn đấu tranh phòng, chống tội phạm mua bán người tại Việt Nam và cũng phù hợp với các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên. Do đó, Ủy ban tư pháp tán thành với tên gọi là “Luật phòng, chống mua bán người” và phạm vi điều chỉnh được quy định tại Điều 1 của dự thảo Luật.
3. Về tính khả thi và tính thống nhất của dự án Luật với hệ thống pháp luật
Về tính khả thi của dự án Luật, Ủy ban tư pháp nhận thấy, nhiều quy định của dự thảo Luật phù hợp với yêu cầu công tác đấu tranh phòng, chống mua bán người ở nước ta, tuy nhiên có một số quy định về các biện pháp phòng ngừa mua bán người; trách nhiệm của Chính phủ, các bộ và địa phương trong phòng, chống mua bán người; chế độ hỗ trợ đối với nạn nhân bị mua bán trở về; bảo vệ an toàn cho nạn nhân… còn khá rộng, chưa phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội và điều kiện thực tế của Việt Nam, khó bảo đảm thực hiện trên thực tế. Do đó, Ủy ban tư pháp đề nghị Chính phủ cần nghiên cứu, chỉnh lý lại cho phù hợp, bảo đảm tính khả thi.
Về tính thống nhất của dự thảo Luật với hệ thống pháp luật, Ủy ban tư pháp nhận thấy, hiện nay Bộ luật hình sự và Bộ luật tố tụng hình sự  chỉ quy định việc phát hiện, xử lý đối với hành vi mua bán người tới mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự, còn các hành vi vi phạm pháp luật khác liên quan đến mua bán người, các hành vi vi phạm pháp luật về phòng, chống mua bán người, các biện pháp phòng ngừa, tiếp nhận và hỗ trợ nạn nhân tái hòa nhập cộng đồng… được quy định tại các văn bản dưới luật . Nay dự thảo Luật quy định một cách đầy đủ các hành vi mua bán người, hành vi có liên quan đến mua bán người, các hành vi khác vi phạm pháp luật về phòng, chống mua bán người, đồng thời quy định nguyên tắc xử lý các hành vi trên; các biện pháp phòng ngừa mua bán người; việc tiếp nhận, xác minh, bảo vệ và hỗ trợ nạn nhân bị mua bán; trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương trong phòng, chống mua bán người... và luật hóa một số quy định về phòng, chống mua bán người tại các văn bản dưới luật đã được áp dụng và đang có hiệu quả trên thực tế. Do đó, Ủy ban tư pháp cho rằng về cơ bản dự án Luật đã bảo đảm tính khả thi và tính thống nhất với hệ thống pháp luật.
II. VỀ MỘT SỐ NỘI DUNG CỤ THỂ TRONG DỰ THẢO LUẬT
1. Về giải thích từ ngữ (Điều 2 của dự thảo Luật)
Ủy ban tư pháp cơ bản tán thành với nhiều nội dung được giải thích tại Điều 2 của dự thảo Luật. Tuy nhiên, Ủy ban tư pháp cho rằng khái niệm “mua bán người”4 quy định tại khoản 1 Điều này là quá rộng, chưa có sự phân biệt giữa hành vi mua bán người với việc chuyển giao, tiếp nhận người trong các trường hợp cho nhận con nuôi, môi giới kết hôn, môi giới lao động hợp pháp…. có nhận tiền với tính chất là một khoản lệ phí, chi phí, thù lao mà pháp luật cho phép; do đó, cần giải thích lại cho chính xác và rõ nghĩa hơn; đồng thời, rà soát để giải thích thêm một số khái niệm như mục đích vô nhân đạo khác, nô lệ tình dục, ấn phẩm khiêu dâm được quy định tại khoản 5 Điều 2 và khoản 2 Điều 3 của dự thảo Luật nhằm bảo đảm được hiểu và áp dụng thống nhất.
2. Hành vi mua bán người và các hành vi liên quan đến mua bán người (Điều 3 của dự thảo Luật)
Điều 3 của dự thảo Luật quy định:
“Điều 3. Hành vi mua bán người và các hành vi liên quan đến mua bán người
1. Mua bán người.
2. Chuyển giao, tiếp nhận người trái với ý muốn của họ nhằm bóc lột tình dục, bóc lột sức lao động, cưỡng bức lao động, lấy các bộ phận cơ thể hoặc vì mục đích vô nhân đạo khác.
3. Tuyển mộ, vận chuyển, chứa chấp người nhằm thực hiện các hành vi quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này”.
Ủy ban tư pháp cơ bản tán thành với quy định trên đây và cho rằng, việc quy định rõ, cụ thể các hành vi mua bán người, hành vi có liên quan đến mua bán người là cần thiết, nhằm xác định rõ các hành vi mà Luật này điều chỉnh, đồng thời làm cơ sở đề ra các biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý có hiệu quả, phù hợp với điều kiện ở nước ta. Với tính chất là luật chuyên ngành về phòng, chống mua bán người, bên cạnh hành vi mua bán người đã được quy định trong Bộ luật hình sự thì Luật này còn điều chỉnh những hành vi có liên quan đến mua bán người mà cho đến nay vẫn chưa có văn bản pháp luật điều chỉnh như hành vi tuyển mộ, vận chuyển, chứa chấp người trái với ý muốn của họ để chuyển giao nhằm mục đích bóc lột tình dục, bóc lột sức lao động, cưỡng bức lao động, lấy các bộ phận cơ thể hoặc vì mục đích vô nhân đạo khác…. Việc quy định rõ hành vi mua bán người và hành vi có liên quan đến mua bán người còn góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác phòng ngừa, phát hiện, xử lý hành vi mua bán người, hành vi có liên quan đến mua bán người, tránh được việc lợi dụng các hoạt động về đưa người Việt Nam đi lao động, học tập ở nước ngoài, cho nhận con nuôi, kết hôn… để trục lợi; phù hợp với quy định của Bộ luật hình sự và các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên.
3. Về việc Nhà nước bố trí ngân sách cho công tác phòng, chống mua bán người (khoản 3 Điều 5 của dự thảo Luật)
Khoản 3 Điều 5 của dự thảo Luật quy định: “Hằng năm, Nhà nước bố trí ngân sách cho công tác phòng, chống mua bán người”.  Đa số thành viên Ủy ban tư pháp tán thành với quy định này và cho rằng phòng, chống mua bán người là hết sức quan trọng nên dự thảo Luật quy định việc bố trí ngân sách hàng năm là cần thiết, góp phần tăng cường hiệu quả công tác đấu tranh phòng, chống mua bán người, đồng thời làm cơ sở cho việc phân bổ ngân sách. Một số ý kiến khác đề nghị không quy định vấn đề ngân sách phòng, chống mua bán người trong dự thảo Luật này, vì cho rằng bất kỳ hoạt động nào của Nhà nước cũng phải được bố trí ngân sách để thực hiện; nếu luật chuyên ngành nào cũng quy định về ngân sách sẽ không bảo đảm tính thống nhất của pháp luật về ngân sách và cho rằng Luật này chỉ cần quy định hoạt động phòng, chống mua bán người được Ngân sách Nhà nước bảo đảm, còn việc bảo đảm như thế nào sẽ do Luật ngân sách Nhà nước quy định.
4. Về quyền và nghĩa vụ của nạn nhân (Điều 6 của dự thảo Luật)
Khoản 3 Điều 6 của dự thảo Luật quy định: “Nạn nhân được xem xét để có thể giảm nhẹ hoặc miễn truy cứu trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính đối với một số hành vi vi phạm cụ thể do mình thực hiện như là hậu quả trực tiếp của việc bị mua bán.”
Ủy ban tư pháp cho rằng, quy định trên đây là không cần thiết, không bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, vì các quy định về miễn trách nhiệm hình sự và các tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hình sự đã được quy định trong Bộ luật hình sự (Điều 25 và Điều 46). Hơn nữa, theo nguyên tắc, tội phạm và hình phạt chỉ được quy định trong Bộ luật hình sự. Do đó, Ủy ban tư pháp đề nghị bỏ khoản 3 Điều 6 của dự thảo Luật.
5. Về công tác tiếp nhận, xác minh nạn nhân bị mua bán trong nước (Điều 24 của dự thảo Luật)
Điều 24 của dự thảo Luật quy định trình tự, thủ tục tiếp nhận, xác minh nạn nhân bị mua bán trong nước, theo đó Uỷ ban nhân dân cấp xã nơi gần nhất thực hiện việc tiếp nhận người đến khai báo; hỗ trợ về ăn, mặc và các vật dụng cá nhân thiết yếu khác cho nạn nhân đến khai báo trong trường hợp cần thiết; hỗ trợ tiền tàu xe, tiền ăn trong thời gian đi đường để họ tự trở về nơi cư trú. Trong trường hợp họ không có nơi cư trú hoặc trường hợp nạn nhân đã có nơi cư trú mà có giấy tờ xác định là nạn nhân và có nguyện vọng được lưu trú tại cơ sở bảo trợ xã hội, cơ sở hỗ trợ nạn nhân thì làm thủ tục chuyển giao người đó cho cơ sở bảo trợ xã hội, cơ sở hỗ trợ nạn nhân.
Ủy ban tư pháp cơ bản tán thành với các quy định nêu trên và cho rằng việc giao cho Uỷ ban nhân dân cấp xã tiếp nhận hỗ trợ ban đầu đối với nạn nhân đến khai báo là phù hợp với thực tiễn và yêu cầu công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm ở nước ta. Tuy nhiên, dự thảo Luật lại chưa quy định rõ thời gian từ lúc bắt đầu tiếp nhận người đến khai báo đến lúc làm thủ tục chuyển giao nạn nhân cho cơ sở bảo trợ xã hội hoặc cơ sở hỗ trợ nạn nhân là bao lâu. Uỷ ban tư pháp cho rằng cần quy định cụ thể về khoảng thời gian này, có thể nhiều nhất là từ 1 đến 2 ngày làm việc vì trên thực tế ở nhiều nơi, Uỷ ban nhân dân cấp xã không đủ điều kiện về năng lực, kinh phí có thể lưu giữ nạn nhân tại xã lâu hơn thời hạn nêu trên. Ngoài ra, Uỷ ban tư pháp đề nghị giao Chính phủ hướng dẫn cụ thể về thủ tục chuyển giao nạn nhân từ Uỷ ban nhân dân cấp xã cho cơ sở bảo trợ xã hội hoặc cơ sở hỗ trợ nạn nhân để bảo đảm cho quy định này mang tính khả thi, tạo điều kiện thuận lợi cho nạn nhân bị mua bán sớm tiếp cận được với các biện pháp hỗ trợ nạn nhân nếu họ có nhu cầu. 
6. Về giấy tờ, tài liệu xác định nạn nhân (Điều 27 của dự thảo Luật)
Điều 27 của dự thảo Luật quy định về 4 loại giấy tờ, tài liệu xác định nạn nhân, bao gồm giấy xác nhận nạn nhân của cơ quan giải cứu, cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân; giấy tờ, tài liệu do cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài cấp đã được cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài hoặc Bộ Ngoại giao Việt Nam hợp pháp hoá lãnh sự chứng minh người đó là nạn nhân; thông báo của Công an cấp huyện về kết quả xác minh một người là nạn nhân theo quy định tại khoản 3 Điều 24 của Luật này.
Ủy ban tư pháp cơ bản tán thành với những giấy tờ, tài liệu xác định nạn nhân quy định tại Điều 27 của dự thảo Luật. Tuy nhiên, đề nghị cần nghiên cứu, quy định rõ các tiêu chí xác định nạn nhân làm cơ sở cho các cơ quan có thẩm quyền và cơ quan điều tra, truy tố, xét xử cấp giấy chứng nhận cho nạn nhân khi vụ án chưa được xét xử, bản án, quyết định chưa có hiệu lực pháp luật, góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho việc hỗ trợ kịp thời đối với nạn nhân bị mua bán.
7. Về bảo vệ an toàn cho nạn nhân (Điều 29 của dự thảo Luật)
Ủy ban tư pháp tán thành với nhiều nội dung quy định tại Điều 29 của dự thảo Luật về bảo vệ an toàn cho nạn nhân. Tuy nhiên, Ủy ban tư pháp nhận thấy một số quy định về bảo vệ an toàn cho nạn nhân như bố trí lực lượng bảo vệ tại nơi ở, nơi làm việc, học tập của nạn nhân; thay đổi chỗ ở của nạn nhân và người thân thích của họ… là chưa phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tế của nước ta và tính khả thi không cao. Trong khi hiện nay không chỉ có nạn nhân bị mua bán cần được bảo vệ mà còn có nhiều đối tượng khác cũng cần bảo vệ như người làm chứng trong các vụ án buôn bán ma túy, khủng bố, rửa tiền, người tố cáo tham nhũng…. Vì vậy, đề nghị Chính phủ nghiên cứu bảo đảm quy định phù hợp, cân đối với các đối tượng khác và thực hiện được trên thực tế.
8. Về đối tượng và chế độ hỗ trợ cho nạn nhân (Điều 31 của dự thảo Luật)
Điều 31 của dự thảo Luật quy định về 6 loại chế độ hỗ trợ đối với nạn nhân bị mua bán, đó là hỗ trợ các nhu cầu thiết yếu và chi phí đi lại; hỗ trợ y tế; tâm lý; trợ giúp pháp lý; hỗ trợ học văn hóa, học nghề; trợ cấp khó khăn ban đầu, hỗ trợ vay vốn; đồng thời, xác định từng loại đối tượng được hưởng các chế độ hỗ trợ tùy theo điều kiện, hoàn cảnh cụ thể và nhu cầu cần được hỗ trợ của nạn nhân. 
Đa số thành viên Ủy ban tư pháp tán thành với quy định của dự thảo Luật và cho rằng, tùy từng trường hợp, giai đoạn, hoàn cảnh và nhu cầu thực tế mà mỗi nạn nhân có thể được hưởng chế độ hỗ trợ cho phù hợp. Việc thực hiện các chế độ hỗ trợ đối với nạn nhân bị mua bán không những bảo đảm sự cân đối với chế độ hỗ trợ cho các đối tượng khác trong xã hội, mà còn góp phần tạo điều kiện thuận lợi, giúp đỡ để nạn nhân bị mua bán tái hòa nhập cộng đồng, tránh việc họ tiếp tục trở thành nạn nhân, đồng thời nâng cao hiệu quả công tác phòng, chống mua bán người ở nước ta và đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế.
Một số ý kiến khác đề nghị cân nhắc bỏ các chế độ hỗ trợ về trợ giúp pháp lý; hỗ trợ học văn hoá, học nghề; trợ cấp khó khăn ban đầu, hỗ trợ vay vốn quy định tại các điểm d, đ và e khoản 1 Điều này. Bởi vì, đối với việc trợ giúp pháp lý thì Luật Trợ giúp pháp lý không quy định nạn nhân bị mua bán trở về là đối tượng của Luật này; còn việc hỗ trợ học văn hoá, học nghề; trợ cấp khó khăn ban đầu, hỗ trợ vay vốn đối với những nạn nhân thuộc hộ nghèo hoặc có hoàn cảnh gia đình khó khăn thì các chính sách hỗ trợ này đã được quy định ở văn bản pháp luật khác.
9. Về cơ sở bảo trợ xã hội, cơ sở hỗ trợ nạn nhân (Điều 39 của dự thảo Luật)
Khoản 1 Điều 39 của dự thảo Luật quy định cơ sở bảo trợ xã hội được thành lập tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Sở Lao động - Thương binh và Xã hội quản lý thực hiện nhiệm vụ hỗ trợ nạn nhân bị mua bán.
Đa số thành viên Ủy ban tư pháp tán thành với quy định của dự thảo Luật và cho rằng, hiện nay cơ sở bảo trợ xã hội được thành lập ở 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong cả nước, do Sở Lao động - Thương binh và Xã hội quản lý, nếu bổ sung thêm chức năng, nhiệm vụ hỗ trợ nạn nhân bị mua bán và tăng cường đầu tư cho các cơ sở này, nhất là ở những nơi thuộc địa bàn trọng điểm về mua bán người hoặc có nhiều nạn nhân bị mua bán thì sẽ tận dụng được các cơ sở hiện có và hoạt động hiệu quả, tiết kiệm hơn.
Có ý kiến khác cho rằng, nếu giao cho các cơ sở bảo trợ xã hội thực hiện việc hỗ trợ nạn nhân bị mua bán như quy định của dự thảo Luật sẽ không phù hợp, vì không phải tỉnh, thành phố nào cũng có nạn nhân bị mua bán; hơn nữa, việc giao nhiệm vụ hỗ trợ nạn nhân bị mua bán cho các cơ sở bảo trợ xã hội sẽ phải đầu tư dàn trải, gây lãng phí, không hiệu quả, do đó, đề nghị không giao cho các cơ sở bảo trợ xã hội thực hiện việc hỗ trợ nạn nhân bị mua bán mà chỉ nên thành lập một số cơ sở hỗ trợ nạn nhân của Nhà nước ở những vùng, miền, khu vực nơi có tình trạng mua bán người diễn ra phổ biến hoặc có nhiều nạn nhân bị mua bán sẽ tiết kiệm hơn.

Kính thưa các vị Đại biểu Quốc hội,
Trên đây là Báo cáo thẩm tra về dự án Luật phòng, chống mua bán người, Ủy ban tư pháp kính trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến.


Nơi nhận:
- Như trên;
- Lưu: UBTP, Vụ HC.    TM. ỦY BAN TƯ PHÁP
CHỦ NHIỆM
(đã ký)
Lê Thị Thu Ba